Les réformes dans le secteur minier guinéen  donnent de l’espoir

Un nouveau code minier introduit en 2011 semble présager de l’espoir en raison des avantages que la Guinée peut tirer de ses vastes réserves miniers, écrit Bonnie Campbell*

Figurant parmi les pays africains les plus riches en ressources minières et dotée de l’une des plus vastes réserves de bauxite au monde (plus de 40milliards de tonnes),  plus de 20 milliards de tonnes de minerai de fer à haute teneur, (avec 40 à70% de teneur en fer ), des gisements d’or et de diamant et d’une quantité indéterminée d’uranium, la Guinée fait également partie des pays ayant un indice de développement  très faible, 156^e  en 2010.

L’introduction d’un nouveau code minier adopté le 9 septembre 2011 est certainement une évolution salutaire. Sa mise en œuvre et la probabilité que le secteur commence à contribuer à la résolution des problèmes énormes qui confrontent le pays dépendra notamment de la redéfinition des liens structurels hérités du passé qui lient les acteurs externes et les décideurs internes dans un processus qui au paravant manquait de transparence.

Le code de 2011 vient à l’issue d’un long processus y compris des soulèvements populaires marqués par des pertes de vie en 2007 et dirigés par les syndicats et les organisations de la société civile et qui ont paralysé les opérations de l’état et de l’économie.  Comme le révèle l’annonce faite pour calmer la situation suivant laquelle les contrats miniers signés entre le gouvernement et les sociétés minières étrangères seront révisés, ces soulèvements peuvent être considérés comme une manifestation de la prise de conscience des populations au sujet des profondes difficultés qui caractérisent la gouvernance du secteur minier du pays.

Le code aborde la plupart des grandes faiblesses qui affligent le riche secteur minier du pays depuis des décennies.  Il introduit des mesures clés pour encourager le développement des ressources du pays de manière à faire bénéficier le pays et ses populations ainsi que de fortes dispositions pour améliorer la transparence et la responsabilité dans ce secteur.

Pour ce qui concerne l’amélioration de l’impact du secteur minier sur l’économie guinéenne, l’Article 107 prévoit que l’usage des biens et services locaux soit privilégié ; l’article 108 stipule un système minimal de  quota  pour les pratiques de recrutement afin d’assurer le recrutement des Guinéens  comme des cadres ou  comme membres de la main d’œuvre en général. L’article 109 prévoit des programmes de formation au profit des entreprises locales et du personnel guinéen.

Compte tenu de l’héritage d’un secteur minier caractérisé par une tendance à privilégier l’exportation des minerais bruts, une inclusion très importante est  l’article 139 qui invite les investisseurs à transformer les minerais sur le plan local et introduit une proposition d’incitation à cette fin.  Le Chapitre 7 énonce des obligations claires et détaillées en matière d’évaluation de l’impact environnemental. Il s’agit notamment de l’obligation des sociétés de prendre en charge la responsabilité financière du déplacement et de la réinstallation des populations affectées.

Questions

Bien qu’il soit difficile de ne pas reconnaître l’importance de ce mesures prévues dans le nouveau code, la question qui se pose est évidemment jusqu’à quel point les responsables du secteur seront en mesure d’assurer le respect et l’application de ces mesures importantes. Cette question est étroitement liée à la redéfinition des relations asymétrique d’influence et  de pouvoir qui sont à l’origine des modèles passés. Si sur papier, le nouveau code est en fait une avancée importante,  le nouveau cadre législatif aboutira à peine à  des changements s’il n’est pas appliqué de manière efficace.

Pour assurer que les sociétés minières et les responsables de la gestion du secteur rendent des comptes à la population guinéenne, il faudra un mécanisme de présentation des rapports, l’accès et la vérification des informations, l’adhérence aux mesures de transparence,  et si nécessaire la capacité à apporter et à appliquer des mesures correctives.  On peut donner plusieurs exemples pour démontrer que les dispositions du nouveau code cherchent à aborder explicitement ces objectifs.

Concernant la question de la divulgation par exemple, l’engagement à publier tous les  contrats miniers est en fait un préalable pour assurer la transparence. Comme le note l’organisation  « Revenue Watch », cela permettrait au gouvernement  et à la population guinéenne d’analyser les impacts des contrats passés et si nécessaire réviser ceux qui ne rapportent pas des profits équitables à  l’état. Par ailleurs, la transparence des contrats renforcera les motivations du gouvernement à rendre compte aux populations  et à signer des contrats qui sont conformes à la loi, à générer des revenus substantiels et à protéger les droits des citoyens. Finalement, la transparence des contrats contribuera énormément à leur mise en œuvre. Lorsque les obligations de l’Etat et  du secteur privé sont connues de tous, un public plus focalisé et plus large peut suivre la conformité et soutenir une administration efficace. Pour mettre en œuvre ces dispositions,  le gouvernement doit créer un site internet lié au Ministère des Mines des copies de tous les accords.

Attention

D’autres mesures méritent de retenir l’attention. Les procédures d’octroi, de renouvellement, de cession et d’annulation des titres miniers sont clarifiées dans les dispositions des Articles 19 à 157. Ces dispositions réduisent clairement le risque des procédures arbitraires dans la signature des contrats: une caractéristique très courante dans le secteur de par le passé.

En dehors de l’exigence de signer un code de conduite dans lequel les sociétés s’engagent publiquement à ne pas s’adonner aux pratiques de corruption ou celles qui entravent la responsabilité, toutes les sociétés exerçant leurs activités en Guinée, et celles qui sont issues des pays qui n’ont pas adhéré à l’Initiative de la Transparence dans les Industries Extractives (ITIE) sont tenues de suivre les principes et les processus  de l’Initiative. Comme l’indique Revenue Watch: le plan de suivi de la corruption que chaque société doit développer en collaboration avec le gouvernement peut permettre de suivre l’engagement de prévenir la corruption. Les sociétés doivent demeurer vigilantes face aux actes de corruption par le personnel et les agents, signaler  et prendre des mesures pour atténuer toute activité douteuse, coopérer avec le gouvernement de toute enquête sur les actes suspectés de corruption et  prendre des mesures proactives telles que la formation du personnel en matière de lutte contre la pollution. Cela démontre également que le gouvernement reconnait que la corruption a joué un rôle important mais malheureux dans la gestion du secteur et que la Guinée cherche à  changer la culture de la conduite des affaires dans le secteur minier.

C’est dans ce contexte de la nécessité d’introduire des mesures radicales à même de redéfinir les pratiques passées que  d’autres dispositions sont incluses dans le nouveau code revêt une importance capitale et l’objection qu’elles ont soulevées sont compréhensibles. Parmi les mesures importantes, qui  signalent une tentative de redéfinir les relations passées dans le secteur, figurent les dispositions visant à accroître la participation de l’état. L’article 150 du Chapitre IX prévoit que l’Etat peut acquérir une participation de 15%  des actions des sociétés minières et la possibilité de se procurer une participation supplémentaire de 20% suivant les minerais.

Bonne conduite

La participation au capital social peut être perçue comme un moyen important d’assurer la supervision  de la mise en œuvre des codes de conduite, par exemple, ou des principes de l’ITIE auxquels les sociétés conviennent d’adhérer. C’est une condition potentiellement importante pour assurer que ceux qui sont en charge de la gestion du secteur seront en mesure de rendre compte à la population guinéenne.

La mise en œuvre de ces mesures et leurs implications à long terme dépendront évidemment de l’engagement politique du Gouvernement guinéen.  

Cependant, la redéfinition des relations structurelles  qui sont issues de la manière dont le secteur minier guinéen a été intégré dans les marchés est également importante. Pour ce qui concerne les reformes passées dans le secteur, à savoir  le retrait de l’Etat de la propriété, la privatisation, la réduction des impôts et l’introduction  de nouveaux cadres législatifs et fiscaux qui concédaient aux operateurs privés une position privilégiée, ont contribué aux relations asymétriques existantes.

Par ailleurs, compte tenu de la nature externe du processus de reforme, l’Etat s’est également retrouvé dans une position fragile en ce qui concerne sa capacité à formuler des politiques et  à négocier de manière à aboutir à des solutions contraignantes et si nécessaire introduire et imposer des mesures correctives en vue de réaliser les objectifs de développement à long terme. Il était devenu le lieu des processus politiques  très dysfonctionnels  et peu transparents qui étaient étroitement liés à la gestion du secteur minier. Concernant le rôle des réformes passées dans la rectification des pratiques passées, la nature des mesures de libéralisation  et la manière dont elles étaient introduites semblent  être assez compatibles avec la pérennisation des formes particulières des processus politiques internes.

Ce qui est encore plus frappant, c’est le fait que sur une période de 20 ans, ces réformes n’impliquaient aucune obligation minimale de rectifier l’opacité et le manque de transparence.  Dans le contexte d’une discussion plus récente,  les institutions financières multilatérales ont proposé des mesures pour améliorer la  capacité administrative de l’Etat dans le secteur minier en Guinée surtout  grâce aux recommandations de la Banque mondiale sur le renforcement des capacités institutionnelles  et l’adoption d’un plan stratégique pour renforcer la gouvernance, la transparence, les infrastructures, la télécommunication, l’énergie et les routes, qui sont tous d’une importance capitale.

Capacité de l’Etat

Ce qui est surprenant, c’est le manque de la reconnaissance de la nécessité de renforcer les capacités de développement de l’Etat  en vue de transformer le secteur minier en une source de croissance durable pour le reste de l’économie.  Il semble qu’il y a eu peu de tentative de répondre aux observations de la Commission pour l’Afrique qui reconnait non seulement la légitimité de l’intervention de l’Etat mais aussi la nécessité de renforcer les capacités des états africains afin qu’ils assument leur rôle de développement : «les capacités institutionnelles faibles empêchent l’état de remplir ses fonctions de manière efficace, qu’il s’agisse de la planification, de la budgétisation, de la gestion de l’aide au développement, la prestation des services  ou le suivi et l’évaluation des progrès ». (Commission pour l’Afrique 2005, 128).

Bien que les discussions sur les moyens de réaliser le développement en encourageant des activités au niveau communautaire soient sans doute importantes,   dans les documents de la Banque mondiale on met à peine l’accent sur le rôle que l’état doit assumer en vue de garantir un impact positif sur le développement social et économique sur le plan national. Le secteur minier continue d’être perçu non  comme un catalyseur de la transformation structurelle  en vue de réaliser l’intégration économique mais essentiellement comme une source de revenu fiscal.

De plus, la tendance de qualifier la nature éminemment politique des choix d’orientation et les termes suivant lesquels les négociations se déroulent de questions techniques ou de gestion,  résumées par une interprétation étroite de la « gouvernance » n’a pas pu aborder des questions générales telles que les termes asymétriques en vertu desquels le secteur minier du pays a été historiquement intégré dans les marchés internationaux et la prolongation de « la politique de l’exploitation minière » en Guinée  qui a favorisés les modèles passés.

Relations

Parmi les  questions critiques qui vont certainement déterminer la possibilité de la mise en œuvre du nouveau code et l’émergence des processus politiques plus transparents et responsables figurent la redéfinition des relations asymétriques qui ont caractérisées l’intégration du pays dans le marché international, son accès à une proportion plus équitable des revenus provenant de ses énormes ressources minières et l’assouplissement des contraintes financières dans lesquelles le pays se retrouve depuis plus de deux décennies.  Dans la mesure où les institutions financières multilatérales, les agences de développement bilatérales continuent de favoriser des mesures qui permettent d’outrepasser l’état  que ce soit dans le domaine du recouvrement des revenus ou de la définition des principes régissant les relations entre les communautés et les sociétés, ils courent le risque de contribuer à l’érosion de ce que l’on peut considérer comme les fonctions essentielles de développement de l’état. De telles réformes peuvent entraîner des retards  dans la création des processus politiques qui permettent aux populations de tenir leurs leaders responsables et en conséquence la légitimité de l’état.  Compte tenu de l’héritage du secteur minier guinéen, la transformation des modes de gouvernance passés passent par la mise au point des arrangements institutionnels et l’espace politique qui reflète  des relations structurelles assez différentes de celles qui ont caractérisées le secteur  dans le passé. Jusqu’à présent, le rôle que jouent les puissants acteurs externes impose des contraintes sévères dans le cadre des négociations des contrats plus équitables  et de la mise en œuvre des règlements miniers.  Depuis l’adoption du nouveau code, il y a des pressions intenses sur la Guinée pour qu’elle modifie les dispositions fiscales du code en faveur de l’industrie. Si cette modification se produit, cela impliquerait l’introduction des changements  sans passer par le processus parlementaire récent qui donne de la légitimité à cette nouvelle législation.

 En conséquence, le problème du manque de la capacité à appliquer les dispositions du nouveau code minier ne constitue pas tout simplement un défi technique de renforcement des capacités en ressource de gouvernance mais une question de renforcement des capacités politiques et institutionnelles et de la souveraineté de l’Etat. Si le caractère externe du processus de la reforme a des implications potentiellement négatives pour les processus démocratiques et la légitimité de l’Etat, il soulève également la question de la responsabilité de l’état, qui est particulièrement très importante pour éviter les conflits. Ces tendances posent évidemment des problèmes de légitimité pour les activités des investisseurs étrangers.   La nature des relations historiques et structurelles qui est le contexte de l’analyses des liens entre les questions de gouvernance, de responsabilité et du processus de reforme et l’orientation de l’espace politique mérite une attention particulière à ce tournant potentiel critique pour la Guinée.

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